鄉(xiāng)村兩級(jí)干部應(yīng)該干什么
發(fā)布時(shí)間：2008-07-17 09:15:00 訪問次數(shù): 祝靈君 信息來源：《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》
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當(dāng)前，中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村社會(huì)中有兩種重要的政治資源，一是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織，包括鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)；二是一批宣傳和落實(shí)黨的路線、方針、政策的鄉(xiāng)村干部。截止2004年，由于撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會(huì)，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目大約在3.8萬個(gè)，62萬個(gè)村民委員會(huì)（292萬名村委會(huì)成員）。鄉(xiāng)村治理最理想的狀態(tài)是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織堅(jiān)強(qiáng)有力，鄉(xiāng)村兩級(jí)干部主動(dòng)、高效地為基層群眾服務(wù)。
改革開放以來，尤其是費(fèi)稅時(shí)代，基層干部有兩項(xiàng)主要職能，一是代表國(guó)家履行對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的稅費(fèi)征集和管制職能（如計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理）；二是要求干部為人民群眾服務(wù)，提供鄉(xiāng)村社會(huì)必需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（如“普九”教育、修路建橋等）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)預(yù)算單位，其預(yù)算的軟約束（如鄉(xiāng)村村民沒有有效發(fā)揮監(jiān)督和參與作用，人大沒有有效發(fā)揮監(jiān)督作用）導(dǎo)致了支出膨脹，同時(shí)在縣鄉(xiāng)兩級(jí)“壓力型”體制下，上級(jí)政府強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)村剩余資源的提取，這勢(shì)必導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)力收支不平衡，出現(xiàn)兩級(jí)負(fù)債。據(jù)有人保守地估計(jì)，2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債在2000—2200億之間，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)400萬元；較高的估計(jì)僅1999年就達(dá)到3000—6000億，負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)4000萬元；到2004年，有人估計(jì)鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債總額高達(dá)6000—10000億（章榮君：《財(cái)政困境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的狀況分析》，“中國(guó)選舉與治理網(wǎng)”2005年9月21日載文）。鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債強(qiáng)化了兩級(jí)干部稅費(fèi)征集和管制的職能（被農(nóng)民戲稱為“催糧催款、刮宮引產(chǎn)、滅鼠打犬”），從鄉(xiāng)村提取更多的生產(chǎn)剩余，而弱化了其服務(wù)職能，于是成了“狗要攆、人要趕、門要關(guān)”的干部，不受農(nóng)民歡迎。
為了遏止鄉(xiāng)村兩級(jí)組織軟弱渙散，首先必須整頓。如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”（2003年始于安徽）、擴(kuò)大黨內(nèi)民主與人民民主（如公選或直選黨委書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選或公選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制改革、協(xié)商民主）、干部責(zé)任追究和引咎辭職、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等辦法；針對(duì)兩級(jí)組織中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支書和村委會(huì)“扯皮”的現(xiàn)象，2000年湖北咸寧開始探索“四合一模式”，2004年安徽宣城市探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“一人兼模式”；為了解決村級(jí)“兩委”矛盾，各地出現(xiàn)了“兩票制”、“一肩挑”、“一制三化”、“青縣模式”、“林格爾模式”等，“一肩挑”是當(dāng)前解決村“兩委”矛盾的普遍模式。這些改革促使鄉(xiāng)村兩級(jí)組織精簡(jiǎn)、高效、干部更加自律，把對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來。
上述探索的背景仍然是在稅費(fèi)時(shí)代，是為了解決基層組織的戰(zhàn)斗力不強(qiáng)以及如何避免鄉(xiāng)村沖突的問題。2006年1月1日，中央關(guān)于廢除各種農(nóng)民稅費(fèi)的文件開始執(zhí)行，農(nóng)村進(jìn)入了后稅費(fèi)時(shí)代。在后費(fèi)稅時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻喪失了工作方向，變得盲目起來，搞管制可以，搞服務(wù)則不會(huì)。一是思路沒有轉(zhuǎn)過來，二是機(jī)制沒有轉(zhuǎn)過來，三是干部的素質(zhì)仍有待提高。而以上改革實(shí)際上只是便于遏止鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的自主性，達(dá)到強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)管理的效果，難以形成一種經(jīng)常性的干部服務(wù)群眾的機(jī)制，難以把“建立服務(wù)型政府”的基本要求變成干部的具體行動(dòng)。因而，后費(fèi)稅時(shí)代給我們提出了一個(gè)新課題，僅僅依靠擴(kuò)大基層民主或整頓基層組織能使鄉(xiāng)村兩級(jí)干部找到服務(wù)群眾的方向與目標(biāo)嗎？是否有一個(gè)上級(jí)政府引導(dǎo)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部提供公共服務(wù)的過程？
近來，四川省南充市高坪區(qū)開展的“富民強(qiáng)村”活動(dòng)對(duì)于探索后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)村兩級(jí)干部角色轉(zhuǎn)變具有重大意義。“富民”把新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村和諧社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)結(jié)合起來，“強(qiáng)村”把建設(shè)好鄉(xiāng)村兩級(jí)組織并發(fā)揮兩級(jí)干部作用的目標(biāo)結(jié)合起來。從理論上講，富民是基礎(chǔ)，強(qiáng)村是保障，兩者互相聯(lián)系。沒有“富民”，“強(qiáng)村”是一句空話；沒有“強(qiáng)村”，“富民”也富不起來，即使富起來，也容易導(dǎo)致兩級(jí)分化。“富民強(qiáng)村”活動(dòng)要求干部轉(zhuǎn)變角色，由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。因而，探索鄉(xiāng)村兩級(jí)干部在后費(fèi)稅時(shí)代的角色轉(zhuǎn)變是這次活動(dòng)的精華，也讓它具有了對(duì)西部乃至全國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)組織建設(shè)的示范意義。
一是該活動(dòng)提出的口號(hào)是“干部要下鄉(xiāng)，公仆要盡責(zé)”，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在辦公室在接待群眾為主動(dòng)下鄉(xiāng)為群眾解決問題，轉(zhuǎn)變干部工作思路、樹立服務(wù)觀念。針對(duì)該縣在稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)自己干什么、怎么干，如何統(tǒng)籌兼顧、推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展感到茫然的現(xiàn)象，“富民強(qiáng)村”活動(dòng)要求縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)級(jí)部門定點(diǎn)幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點(diǎn)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部接對(duì)幫扶貧困戶的方式，要求干部下鄉(xiāng)進(jìn)村，主動(dòng)為農(nóng)民興水、引路、育產(chǎn)業(yè)，拓展致富門路。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一開始干部有抵觸情緒，但隨著群眾對(duì)干部工作成績(jī)認(rèn)可度的不斷提高，干部的工作成就感越來越強(qiáng)，并在工作中找到了樂趣，開始由“要我下鄉(xiāng)”變成“我要下鄉(xiāng)”。
二是該活動(dòng)規(guī)定了干部服務(wù)的“四項(xiàng)目標(biāo)、六大任務(wù)”。其中“四項(xiàng)任務(wù)”是指“村級(jí)組織建設(shè)明顯加強(qiáng)、農(nóng)民人均純收入穩(wěn)定增長(zhǎng)、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大、農(nóng)村社會(huì)更加和諧穩(wěn)定”；“六大任務(wù)”是指“培育一項(xiàng)富民增收產(chǎn)業(yè)、辦好一件以上改善民生實(shí)事、幫扶一批困難群眾脫貧、探索一條集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子、建立一種矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制、建好一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的村級(jí)班子”。設(shè)立這些目標(biāo)有利于給鄉(xiāng)村兩級(jí)干部尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部指明服務(wù)方向。
三是建立一套適應(yīng)培養(yǎng)服務(wù)型干部的考核機(jī)制。全縣專設(shè)了活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，各農(nóng)戶發(fā)放了干部聯(lián)系群眾卡。干部下鄉(xiāng)并解決問題之后，將在農(nóng)民監(jiān)督下填寫登記卡，由農(nóng)民保存?；顒?dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組在全縣范圍內(nèi)調(diào)研與監(jiān)督，查看登記情況。對(duì)下鄉(xiāng)并為農(nóng)民解決問題情況較差的干部將進(jìn)行個(gè)人談話，并幫助其提高工作效率；對(duì)工作態(tài)度不認(rèn)真，敷衍了事的干部將進(jìn)行通報(bào)批評(píng)；對(duì)工作成績(jī)突出的干部，全縣將拿出專項(xiàng)資金予以實(shí)物獎(jiǎng)勵(lì)，并在工資晉級(jí)、干部提拔等方面予以考慮。這些考核機(jī)制的形成大大提高了干部下鄉(xiāng)的頻率及服務(wù)群眾的效果，提高了干部知“民”度和群眾滿意度。
四是初步探索出了一套鄉(xiāng)村干部管理的新機(jī)制。該縣明確規(guī)定各級(jí)干部的提拔使用將從基層一線中產(chǎn)生。比如，對(duì)大學(xué)生村官的培養(yǎng)作出了明確規(guī)定，大學(xué)生村官結(jié)束規(guī)定的下、駐村時(shí)間后，優(yōu)秀人員將作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)后備干部培養(yǎng)，并調(diào)往鄉(xiāng)鎮(zhèn)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作期間，工作業(yè)績(jī)顯著者將作為縣級(jí)機(jī)關(guān)后備干部培養(yǎng)；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，則根據(jù)其在富民強(qiáng)村活動(dòng)中的實(shí)績(jī)予以考核并提拔使用；對(duì)特別優(yōu)秀的村支部書記可以考慮兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記；實(shí)行干部區(qū)內(nèi)或區(qū)外交流，擴(kuò)大干部的工作視野，提高工作能力；實(shí)行富民強(qiáng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)全縣干部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，等等。
高坪區(qū)在富民強(qiáng)村活動(dòng)中的探索為我們?cè)诤蠖愘M(fèi)時(shí)代培養(yǎng)服務(wù)型干部具有以下啟示：1、鄉(xiāng)村兩級(jí)干部角色轉(zhuǎn)換需要有一個(gè)過渡期，縣級(jí)黨委政府應(yīng)給予適當(dāng)指導(dǎo)；2、轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)村干部角色的動(dòng)力既來自于外部壓力，也來自于其對(duì)自身工作的成就感；3、應(yīng)該建立一套行之有效且具長(zhǎng)效性的鄉(xiāng)村服務(wù)型干部考核機(jī)制；4、引資引智，積極發(fā)揮鄉(xiāng)村精英（如大學(xué)生村官、退伍軍人、技術(shù)能手、種田大戶、業(yè)主等）作用，保證黨對(duì)鄉(xiāng)村精英的領(lǐng)導(dǎo)；5、應(yīng)該調(diào)查研究群眾真實(shí)的呼聲與要求，盡量減少脫離群眾需求的“恩賜式服務(wù)”；6、避免以村、鄉(xiāng)為單位的封閉性、分散性、分割性的公共服務(wù)，盡可能建立以縣為單位的公共服務(wù)體系。
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