公推直選的四種方式
發(fā)布時(shí)間:2009-01-20 09:19:00 訪問次數(shù): 張長(zhǎng)江 黃永樂 信息來源:《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》
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公推直選基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員,相對(duì)于傳統(tǒng)的干部選拔制度,融入了更多的民主因素,實(shí)現(xiàn)了由選“一個(gè)人”到選“一個(gè)班子”的轉(zhuǎn)變,是民主執(zhí)政的一種實(shí)踐形式?;鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉,有利于調(diào)動(dòng)廣大黨員的政治熱情,提高黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力,有利于形成基層黨組織對(duì)民負(fù)責(zé)、為民辦事、受民監(jiān)督的良好導(dǎo)向。從各地公推直選的實(shí)踐看,決定公推直選質(zhì)量高低,成效大小的關(guān)鍵在于選舉環(huán)節(jié)的方式選擇。鑒于此,本著“于法周延,于事簡(jiǎn)便”的原則,擬以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子為例,從公推直選不同方式的利弊分析入手,來考量公推直選的實(shí)際運(yùn)作成效。
一是“正選”——先直選委員,再直選書記、副書記的直選方式。適用范圍:候選人選相對(duì)集中在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。黨章第二十九條規(guī)定,黨的基層委員會(huì)可以由黨員大會(huì)直接選舉產(chǎn)生,但沒有規(guī)定直接選舉書記、副書記。直接選舉在基層黨委換屆時(shí),先直選委員,再直選書記、副書記,是在遵循黨章和基層選舉暫行條例等規(guī)定的先選委員,再?gòu)奈瘑T中提名選舉出書記、副書記人選的基本內(nèi)容。而將書記、副書記的選舉權(quán)給全體黨員,突破了由委員選舉書記、副書記的辦法,由此也引出了一些有待進(jìn)一步研究和解決的問題:一是許多異地候選人只想報(bào)名參與書記、副書記職位的競(jìng)爭(zhēng),如果他們先當(dāng)選黨委委員,而未選上書記、副書記,他們就不一定在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,那么則面臨他們所當(dāng)選的黨委委員如何處理的問題。二是書記、副書記候選人是和黨委委員同步推薦產(chǎn)生的,在選舉前已差額確定為候選人,如果有的人在委員選舉中落選,則面臨書記、副書記選舉中只能是等額選舉,這樣就會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)弱化,甚至出現(xiàn)無候選人的尷尬局面?;鶎狱h委換屆時(shí),如果采取先直選委員,再直選書記、副書記的直選方式,就程序設(shè)計(jì)層面來說,存在一定的缺陷,有待進(jìn)一步實(shí)踐。
二是“倒選”——先直選書記、副書記,再直選委員的直選方式。適用范圍:候選人身份復(fù)雜,異地候選人較多時(shí)適用。這是一種新的嘗試和探索,其主要程序:一是召開黨員大會(huì),黨委書記、副書記候選人進(jìn)行演講答辯,其他黨委委員候選人進(jìn)行自我介紹。二是差額直選黨委書記1名、黨委副書記2-3名、黨委委員5名。落選人員既可以放棄參加低一級(jí)職務(wù)的選舉,也可以繼續(xù)參與選舉,給予被選舉者在自我競(jìng)崗上以更大的空間。如果落選者本人愿意參加下一輪選舉,就直選程序而言,可以擴(kuò)大委員差額選舉的比例。倒選的方式在實(shí)踐中也還存在一定的問題,主要表現(xiàn)在:一是理論依據(jù)不足。從制度設(shè)計(jì)的角度來看,倒選未經(jīng)委員選舉而將書記、副書記候選人當(dāng)作了委員的當(dāng)選人員,在平時(shí)的任命中可以這樣操作,但在換屆選舉中是不適宜的。因?yàn)闊o論是從理論來講,還是從實(shí)踐中看,如果先選委員,再選書記、副書記,都有書記、副書記候選人在委員選舉中落選的可能。這說明書記、副書記候選人預(yù)備人選并不一定能選上委員,而選不上委員,則其連選書記、副書記候選人的資格都沒有。二是異地競(jìng)職者在書記職位競(jìng)職不上時(shí),是否放棄下一職位競(jìng)爭(zhēng),帶來低職位人選安排的不確定性。
三是“聯(lián)選”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班子成員的聯(lián)動(dòng)選舉、交叉任職方式。適用范圍:鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員超職數(shù)配備,人員臃腫,黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不順的情況下,直接選舉黨委領(lǐng)導(dǎo)班子可同步實(shí)施人大、政府領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)選,黨政交叉任職。黨的十六屆四中全會(huì)作出決定:“規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善黨委常委會(huì)的組成結(jié)構(gòu),適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職,減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”。為實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班子聯(lián)動(dòng)運(yùn)作提供了政策依據(jù)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)界定及交叉任職問題,以9至11人為宜,其中總?cè)丝谠?萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn),領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)9名,4萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)按11名確定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班子成員,設(shè)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、黨委副書記、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及人大主席等職位。以三套班子成員9名為例,班子成員交叉兼職的基本設(shè)想是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)1名;黨委副書記3名,其中一名為負(fù)責(zé)黨務(wù)工作的副書記,另2名副書記,一人兼紀(jì)委書記,一人兼常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng);黨委委員5人,其中一人兼人大主席,其余4人兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng),并分別負(fù)責(zé)黨委組織、宣傳、人武等工作。對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況較好或人口規(guī)模、區(qū)域面積較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn),增設(shè)1至2名黨委或政府副職。三套班子成員的聯(lián)動(dòng)選舉,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班領(lǐng)導(dǎo)成員候選人同步推薦、同步組織考察確定候選人預(yù)備人選,分別履行法律程序,召開有關(guān)會(huì)議進(jìn)行選舉(黨委成員進(jìn)行黨員直選,人大主席、政府成員召開人代會(huì)進(jìn)行選舉)的方式。首先進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的選舉。接著召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì),選舉新一屆人大、政府領(lǐng)導(dǎo)班子。新當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人,進(jìn)行等額選舉;再?gòu)?名當(dāng)選的副書記中選舉產(chǎn)生1名常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)、1名人大主席;最后從其余當(dāng)選的黨委委員中選舉產(chǎn)生3―5名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。這種運(yùn)作方式如果三套班子之間分工重疊、職責(zé)不清,容易發(fā)生推諉扯皮現(xiàn)象,也可能引發(fā)新的以黨代政之實(shí)。
四是“領(lǐng)選組閣”——直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提名“組閣”方式。有的地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選的制度設(shè)計(jì)上,賦予了當(dāng)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提名鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子人選的權(quán)力。這種直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提名“組閣”的方式,作為基層黨內(nèi)民主的突破性實(shí)驗(yàn),引起較大的關(guān)注。這種選舉方式,可以減少班子的內(nèi)耗,明確了權(quán)力對(duì)誰負(fù)責(zé)、權(quán)力如何監(jiān)督的問題。但也要防止幾種傾向。一是黨管干部原則和擴(kuò)大基層民主的契合問題。提名“組閣”在民主的政治程序、組織程序的設(shè)計(jì)和寬嚴(yán)度的把握上還有待研究,否則容易造成組織失控或民主流于形式的兩難傾向。二是“組閣”方式從一定程度上來看,不是民主的發(fā)展和突破,其趨向是進(jìn)一步集權(quán),因?yàn)樗懈甭毜奶崦麢?quán)都集中到了書記一人手中。三是一把手監(jiān)督難問題。一把手監(jiān)督長(zhǎng)期以來一直提困擾干部人事制度改革推進(jìn)的難點(diǎn)問題。提名“組閣”方式,產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副職人選直接對(duì)提名的黨委一把手負(fù)責(zé),在班子內(nèi)部的同級(jí)監(jiān)督方面,從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面都帶來了難度,容易造成監(jiān)督失控的傾向。
上述四種選舉方式充分考慮了公推直選所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況,同時(shí)也兼具不同的改革探索路徑。公推直選基層黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員是一個(gè)新生事物,有其自身的工作系統(tǒng),在公推直選的方式選擇后,還要輔以操作層面的制度化框架,以及后續(xù)管理措施的科學(xué)化配套,這樣才能實(shí)現(xiàn)公推直選工作按照干部人事制度改革總體目標(biāo)的既定路徑穩(wěn)步推進(jìn)。