節(jié)儉是政府義不容辭的責任，而抑制公務消費腐敗，努力降低行政成本，正是建設節(jié)約型政府的題中應有之義

    “我們單位上周到一家五星級酒店開培訓會議?！?月26日，在北京某機關工作的朋友小張告訴本刊記者，“領導覺得大家平時工作很辛苦，便安排一人一個標準間，感覺真好?！?

    據(jù)小張介紹，此次培訓共兩天，參加培訓的100多人，按每人每天一間標準間400元計算，僅住宿費就達8萬多元，加上會務用餐、會議場地及娛樂設施租用，等等，各種費用加起來不是個小數(shù)。

    對這樣的公務消費，圈內(nèi)人似乎早已司空見慣。按說，公務消費作為必要的行政成本，是一種合乎情理的開支。但本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在不少地方，公務消費很容易異化成腐敗的權(quán)力消費。

    “我國現(xiàn)行公務消費制度，已經(jīng)不適應市場經(jīng)濟的法則，改革需要再提速。”北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授接受《瞭望》新聞周刊采訪時表示，“在堅持機構(gòu)改革的基礎上，應強力推進我國公共財政體制改革，建立政府行為預算硬約束的制度框架以抑制公務消費腐敗。努力降低行政成本，這正是建設節(jié)約型政府的題中應有之義?！?

    劍指財政體制軟肋

    據(jù)了解，近年來從中央到地方，出臺了不少控制公務消費的規(guī)章制度，可效果并不明顯。

    據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，1995～2006年，國家財政支出中行政管理費由996.54億元增至7571.05億元，12年間增長了6.60倍；行政管理費用占財政總支出的比重在1978年僅為4.71%，1995年為14.60%，到2006年上升至18.73%。

    從國際橫向來看，以上述2006年預算內(nèi)的行政管理費占財政總支出的18.73%這一比例去比較，遠遠高出韓國的5.06%、法國的6.5%、日本的2.38%、英國的4.19%、加拿大的7.1%以及美國的9.9%。

    事實上，我國行政管理費的數(shù)字還遠遠高于上述比例——有些機關的費用支出，還存在著財政給政策，單位自己想辦法籌錢的現(xiàn)象，甚至不少單位的基建費用、辦公用具、交通工具的購置費用以及福利補貼費用等開支都是靠自籌，來自預算外收入。

    本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在行政管理費用的“增長速度”背后，一些地方機關在公車私用、公款吃喝、公費旅游、建造豪華辦公大樓、會議過多、能源資源消耗過高和政績工程等方面的鋪張浪費，已經(jīng)成為政府行為的一大痼疾。

    為剎住公務消費腐敗之風，近二十年來中央政府已出臺數(shù)十個相關法規(guī)，比如推行國庫集中支付制度、將公務接待費用納入預算、所有中央國家機關事業(yè)單位的會議及工作人員出差均實行“定點接待”管理，等等。

    那么，為何公務消費腐敗還一直呈上升之勢呢？

    在采訪中，受訪者普遍認為，根本原因在于公務消費改革沒有觸及本質(zhì)問題，即那些官員手中握有大量的可自由支配的金錢。只要官員手中握有很大的財權(quán)，其開支范圍又難以制約，就很難保證其使用合理。

    “公務消費的問題，凸顯我國公共財政體制存在較大的缺陷，缺乏公開性和透明性的財政支出、不完善的監(jiān)督機制、不健全的問責制度導致浪費愈來愈嚴重。”國家行政學院政治學教研部龔維斌教授接受本刊記者采訪時坦言，“首先，預算約束軟化和預算外資金大量存在。其次，現(xiàn)行的財務報銷制度和審計制度不夠完善，而且即使被審計出問題，也沒有強有力的處罰措施。第三，行政權(quán)力運行透明度不高，公眾監(jiān)督無從下手。第四，干部考核很少考慮行政成本，使政府官員失去了降低行政成本的內(nèi)在動力和外部壓力?！?

    “我國現(xiàn)行的財政體制，從資金的安排，部門預算的編制、審查、監(jiān)督，到經(jīng)費的使用和管理，都存在漏洞?！崩畛裳越淌诜治稣J為，“由于現(xiàn)有的財政預算一經(jīng)批準，對預算的執(zhí)行過程幾乎未見監(jiān)督和約束。加上行政權(quán)力運行透明度低、產(chǎn)權(quán)主體和責任主體虛位、不重視甚至忽視對行政成本的考核，以及公眾與政府討價還價機制的缺失等，公務消費腐敗難以遏制就成為必然?！?

    “財政行政管理費開支，最大的問題是不透明?！敝袊嗣翊髮W政治學系張鳴教授接受本刊記者采訪時認為，“政府花的都是納稅人的錢，但按目前的體制，納稅人根本無權(quán)過問這些錢都用在哪兒了。要不政府就是列出開支表，局外人看不懂，無從追問。

    公務卡終結(jié)公務消費腐??？

    今年初，中央政府推出了公務卡制度，以加快公務消費改革，其內(nèi)容令人矚目。

    2007年7月12日，財政部、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)了《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》。根據(jù)暫行辦法，2008年初，中央預算部門和省級預算單位全面推行公務卡改革試點。

    公務卡，是指專供公務員使用、可用于日常公務支出和財務報銷的信用卡。據(jù)專家介紹，公務卡實行“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實時監(jiān)控”的操作方式，對于差旅費、會議費、招待費和5萬元以下的零星購買支出等，使用公務卡支付結(jié)算，單位財務人員可以直接查詢到公務消費的每一筆信息。到期還款時，由單位財務部門將款項直接支付給發(fā)卡銀行。

    “傳統(tǒng)的公務小額支付采取現(xiàn)金支付的方式，不利于管理和監(jiān)督，甚至發(fā)生財務報銷環(huán)節(jié)出現(xiàn)湊票報銷的現(xiàn)象?！崩畛裳越淌谡J為，“推行公務卡改革意味著花公家的錢辦公事，比如出差買機票、住酒店、買辦公用品、接待，等等，只要是能刷銀行卡的地方，就必須要用公務卡來結(jié)算。傳統(tǒng)的現(xiàn)金報銷制度將逐步退出歷史舞臺?！?

    自2008年4月1日起，北京市第一批公務卡改革試點在海淀區(qū)勞動局、公安分局、審計局等11家單位啟動。據(jù)了解，公務卡消費制度2008年將在全市的市級行政單位推廣。

    “推行公務卡制度，可提高支付透明度，實現(xiàn)對財政資金的動態(tài)監(jiān)控?！北本┦泻５韰^(qū)勞動局一位年輕公務員認為，“它可以有效地杜絕使用假發(fā)票報銷或虛開報銷發(fā)票等公務消費的腐敗行為，對提高財政支出透明度也有積極作用?！?

    “只依靠公務卡不能完全預防公務消費腐敗。”清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心任建明副主任認為，“如果不能觸及現(xiàn)有的預算制度，公務員或者領導干部對公款的裁量權(quán)過大的問題就無法解決。”

    “實行公務卡制度，在最初階段能抑制部分公務消費，但時間一長，作用就不大了?！睆堷Q教授指出，“因為公務消費腐敗的根本原因，在于政府的權(quán)力缺少制約。任何一級政府，只要想擴大開支，就可以通過自己手中的權(quán)力從所管轄的領域內(nèi)得到。所以，對于某些實權(quán)部門來說，公務卡是沒有用的?！?

    龔維斌教授則認為，“公務卡主要是監(jiān)督預算內(nèi)支出，預算外資金則難以控制。而預算外資金決不是小數(shù)，腐敗產(chǎn)生的土壤并沒有被根本鏟除。因此，公務卡制度只是抑制公務消費腐敗的一種有效手段，但它不是最終辦法?！?

    據(jù)了解，2008年9月前，160多個中央預算部門已經(jīng)全部實施公務卡改革。目前國內(nèi)一些地方也陸續(xù)推出此項改革，包括北京、天津、四川、山東、重慶、湖北、浙江和江蘇等省市。

    還須落實到預算制約

    多位受訪專家都認為，要有效抑制公務消費腐敗，靠公務卡制度一項政策或措施是不夠的。公務消費制度改革應當再提速，采取一攬子方案措施，多管齊下。

    “公務開支無序增長的問題，絕非某些技術手段就可以解決的?！睆堷Q教授認為，“應建立政府行為預算硬約束的制度框架，讓人大可以通過預算制約、監(jiān)督政府開支?！?

    據(jù)了解，在公務消費制度方面，國外有些經(jīng)驗值得借鑒。在一些發(fā)達國家，每年年初，所有花費財政資金的政府部門，都會向政府財政管理部門提出預算申請，政府財政管理部門匯總后，上報給行政首腦，最后再遞交給立法部門批準。財政預算得到立法部門批準后，必須嚴格執(zhí)行，違反預算，就是違法。預算很細，很明確，比如辦公費用，要具體到買復印紙多少，買墨盒多少，而不是一個籠統(tǒng)的辦公費用。只有這樣，立法機關才可以審議。如果預算不夠要追加，需經(jīng)立法機關審議。

    “對公務消費腐敗應采取‘零容忍’原則，只有這樣才能從根本上消除和減少腐敗的發(fā)生，這是世界上許多國家反腐的重要經(jīng)驗?！崩畛裳越淌诮ㄗh，“在此前提下，盡快健全行政績效考核制度，明確造成浪費的責任主體。加快制定有關相應級別的辦公條件標準，嚴肅查處超標違規(guī)建設。另外一點，就是要取消大量存在的預算外收入，增強預算的完整性，提高監(jiān)督的有效性?！?

    “應強力推進我國公共財政體制改革。”南開大學博士生導師齊善鴻教授接受本刊記者采訪時認為，“首先，政府還應堅持精簡機構(gòu)和人員。對行政機關規(guī)模的控制，關鍵在于科學劃分和確定行政機關職能的邊界，重點解決好機構(gòu)重疊和職能交叉等問題，尤其是對社會事務的多頭管理。其次，推進制約政府財政開支的制度建設，包括各級政府部門辦公大樓和辦公設施的配套、公車使用、會議開支等，都應制訂至少是每個省區(qū)市相對統(tǒng)一的標準。第三，建立科學的決策機制，對決策失誤加以嚴懲，也能節(jié)約財政開支，因為目前決策失誤造成的巨大浪費也是一個很嚴重的問題。第